Un régime parlementaire pour les pays d’Afrique

ParlementLes violations de l’Etat de droit en Afrique

Aides publiques détournées, atteintes majeures au droit de propriété, bureaucratie, clanisme, clientélisme, corruption effrénée, dictatures, guerres endémiques, militarisme, népotisme, parti unique, planisme, protectionnisme, tribalisme, et finalement pauvreté persistante : tel est le cruel constat qui peut être effectué du continent africain depuis maintenant de longues décennies. Toutefois, sauf à verser dans le holisme, mêler les différents pays africains dans un tout indistinct serait plus que superficiel. Le Botswana n’est pas le Zimbabwe, le Maroc n’est pas l’Ethiopie, et les difficultés culminent pour l’essentiel dans bon nombre de pays de l’Afrique sub-saharienne.

Quoi qu’il en soit, les chiffres, eux aussi, sont implacables. Publié chaque année depuis 1995 par le Think Tank américain Heritage Foundation l’indice de la liberté économique – qui comprend les libertés financière, d’entreprise, du commerce, de ne pas être pressuré par les prélèvements obligatoires, du contrôle de la taille du gouvernement, d’avoir une monnaie indépendante, d’investir, de protéger les droits de propriété, de s’émanciper de la corruption, et de contrat sur le marché du travail – est toujours au plus bas dans la plupart des Etats africains (1).

La lutte pour le Pouvoir y est en même temps un combat pour l’appropriation des richesses, un moyen tout à la fois de contrôle et de distribution de celles-ci. Autrement dit, l’accès au Pouvoir commande l’accès aux biens. L’affairisme et le « marché politique » règnent en maître. C’est ce que certains ont appelé le néopatrimonialisme, c’est-à-dire l’association de la personnalisation du Pouvoir et de la confusion des sphères publique et privée au profit des chefs d’Etat. Occuper les plus hautes fonctions du pays permet, en termes économiques, aux hommes politiques de maximiser leurs profits, d’étendre la sphère publique à leur avantage et à celui tant de leurs proches que de leurs affidés, et en dernier lieu de leur octroyer le monopole prétendument légitime de la force pour empêcher leurs rivaux de bénéficier du « marché politique ».

Les déclarations défaillantes des droits de l’homme

Au-delà même de leur application, la plupart des constitutions africaines sont défaillantes par leur forme même. Cela se traduit dans les deux dimensions fondamentales de ces textes : la protection de la sphère de la société civile et l’équilibre des fonctions de l’Etat.

En premier lieu, la sphère de la société civile n’est pas protégée. Les constitutions du Bénin, de la Côte d’Ivoire, du Congo, du Gabon et du Sénégal serviront d’illustrations.

Alors que la Constitution ivoirienne de 1960 se référait à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen française de 1789, celle de 2000 reprend la citation de la Déclaration universelle des droits de l’homme adoptée par les Nations Unies en 1948, comme la loi n° 59-1 du 26 mars 1959 portant constitution, et elle y ajoute la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples de 1981. La Charte ivoirienne des droits et libertés s’analyse comme un catalogue de droits-créances : droit à la vie, à la liberté, au développement, à la santé, à l’éducation, à la culture, à l’information, à la formation professionnelle et à l’emploi, à un environnement sain, etc. Le droit de propriété est garanti « à tous » en 15ème position ; le « droit à la libre entreprise », protégé « dans les limites prévues par la loi », se trouve en 16ème position. L’Etat et le légicentrisme sont omniprésents. Quant aux « devoirs de l’Etat », ils sonnent comme des limitations de la liberté des individus et ils apparaissent comme une sorte de pendant avec les « devoirs » énoncés dans le second chapitre en six articles, à l’image du chapitre II de la Charte africaine. Enfin, l’article 30 de la Constitution énonce, à l’image de son homologue française, que la République est « sociale ».

Le préambule de la Constitution du Sénégal de 1963 proclamait l’attachement du peuple aux « droits fondamentaux », définis par la Déclaration française de 1789 et la Déclaration universelle de 1948. Il déclarait le « droit de propriété individuel et collectif » ainsi que des droits économiques et sociaux. Le préambule de la Constitution du 22 janvier 2001 se réfère aux instruments internationaux adoptés par l’Organisation des Nations Unies et l’Organisation de l’Unité Africaine, parmi lesquels la Déclaration universelle des droits de l’homme et la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples. Dans le corps de la Constitution, l’article 1er édicte que la République du Sénégal est « sociale » et, s’il permet les privatisations, l’article 67 autorise également les nationalisations. Dans le titre II relatif aux libertés publiques et à la « personne humaine », les articles 7 à 25 comprennent un catalogue de droits-créances : droit à l’éducation, au travail ou, dans l’air du temps, à un environnement sain. Les références à la loi pullulent. Quant à l’article 23, il dispose que « des écoles privées peuvent être ouvertes avec l’autorisation et sous le contrôle de l’Etat »…

La Constitution congolaise du 18 février 2006 réaffirme, à l’alinéa 5 de son préambule, l’adhésion et l’attachement du peuple à la Déclaration universelle et, entre autres, à la Charte africaine. La Déclaration des droits et libertés fondamentales comporte un catalogue en 57 articles des diverses « générations » de droits de l’homme. Les droits-créances s’amoncellent : droits au travail et la protection sociale de l’article 36, à la culture de l’article 46, à la santé et à la sécurité alimentaire de l’article 47, à un logement décent, à l’accès à l’eau potable et à l’énergie électrique de l’article 48, à la paix et à la sécurité de l’article 52, à un environnement sain de l’article 53, etc.. Toutefois, de même que les déclarations des pays socialistes, les conditions d’exercice de la plupart des droits sont fixées par la loi. Enfin, le chapitre 4 de la déclaration est consacré aux « devoirs » des citoyens, dont celui de payer ses impôts de l’article 65…

Quant aux constitutions du Bénin du 11 décembre 1990 et du Gabon du 26 mars 1991, elles élèvent à la dignité constitutionnelle non seulement la Déclaration française de 1789, mais encore la Déclaration universelle de 1948 et la Charte africaine.

Inscrire le « droit au travail » ou le « droit à l’électricité » dans les déclarations censées régir les pays les plus pauvres de la planète tient de l’humour macabre. On pourrait aisément se gausser de ces textes publicitaires qui égrènent tels des chapelets les « droits » les plus divers et les plus folkloriques, trouvés dans les textes récents des démocraties occidentales selon un « mimétisme » dont il sera parlé plus loin. Le grand penseur libéral du XXe siècle, Friedrich August von Hayek, ridiculisait l’inconsistance de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 à laquelle il ne manquait que le droit aux congés payés de l’abominable homme des neiges… Mais, il y a bien plus grave. Mal conseillés, les constituants africains consacrent des droits totalement contradictoires sans même s’en rendre compte. Mêler la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen française de 1789, d’inspiration libérale nonobstant son légicentrisme, avec des textes d’inspiration socialiste ne semble guère les émouvoir.

Le préambule de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 proclame l’avènement d’un monde où les êtres humains seront libres de parler et de croire, libérés de la terreur et de la misère, « comme la plus haute aspiration de l’homme », l’Assemblée générale des Nations Unies proclamant ce texte tel « l’idéal commun à atteindre par tous les peuples et toutes les nations ». Il s’en évince que les droits de l’homme se rapportent à une liberté qui n’est pas liée à l’individu dès sa naissance, mais qui est construite en tant que point d’arrivée. De façon marxiste, la liberté n’est donc pas naturelle, elle est une conquête. Le traitement réservé au droit de propriété est à cet égard révélateur. L’article 17-1 énonce que « toute personne aussi bien seule qu’en collectivité, a droit à la propriété »… Comme le lecteur pouvait s’y attendre, la Déclaration est légicentriste et elle multiplie les droits-créances.

La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples – dont l’intitulé même est douteux – promeut l’« indivisibilité » des droits de l’homme, c’est-à-dire l’inclusion des droits « économiques et sociaux » dans les droits de l’homme de 1789. Ses articles 15 à 17 créent les droits au travail, à la santé et à l’éducation. Leur danger est avivé par l’interprétation « constructive » de la Commission africaine qui en a déduit les droits à l’alimentation, au logement adéquat, à l’eau potable et à l’électricité. La Charte invente également les droits souvent appelés de « troisième génération » : droits au développement économique, social et culturel de l’article 22, à la paix, à la sécurité de l’article 23 ou encore droit des peuples « à un environnement satisfaisant et global propice à leur développement » de l’article 24. Enfin, les articles 27 à 29 traitent des « devoirs» des individus envers autrui, la famille, la collectivité, l’Etat et la communauté internationale !

Il faut y insister : ce n’est pas parce qu’elle est dénommée « universelle » que la Déclaration des Nations Unies de 1948 est pour autant pertinente ; ce n’est pas parce qu’elle est « africaine » que la Charte de 1981 est convenable. En effet, les droits sont attachés à la nature de l’homme et ils ne sauraient se confondre avec de simples aspirations.

Le mauvais équilibre des fonctions de l’Etat

En second lieu, la plupart des constitutions africaines présentent un déséquilibre de leurs fonctions étatiques. Deux exemples suffiront : les constitutions ivoirienne et sénégalaise.

Comme sa devancière de 1960, la Constitution de la Côte d’Ivoire de 2000 établit un régime présidentiel, pour ne pas dire hyper-présidentiel. A l’origine, le statut du chef de l’Etat a été explicitement présenté comme un mélange des organes américain, français et tunisien. Il cumule les attributions du Président de la Ve République, de son Premier Ministre et du Gouvernement, ou bien celles d’un chef d’Etat américain auxquelles auraient été adjointes de nombreuses fonctions supplémentaires.

Pareillement, la Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001 donne au Président les pouvoirs du chef de l’Etat français, tels qu’ils résultent de la pratique des institutions hors « cohabitation », et des prérogatives additionnelles octroyées au Premier Ministre.

Ces institutions ont été cousues main pour un homme fort. En effet, à l’image de la Constitution française, la volonté des constituants a été de donner à un individu de puissants moyens d’action. De manière plus générale, une tendance des droits constitutionnels africains à partir des années 1990 a été la consécration du Premier Ministre. En effet, l’organe a fait son apparition dans certaines constitutions, tandis que dans d’autres son rôle s’est accru. En théorie seulement, parce qu’en pratique les chefs d’Etat ont conservé leur prééminence, d’autant plus qu’ils n’ont pas hésité à garder concomitamment la direction d’un parti politique. L’institution d’un Premier Ministre a donc fréquemment rempli un rôle symbolique dans le cadre d’une prétendue « démocratisation » marquée par la fin officielle du parti unique. Par surcroît, la présence d’un Premier ministre au sein d’un régime présidentiel apparaît au mieux surprenante, au pis inconséquente.

La pratique des institutions consacre de manière plus criante encore la surpuissance des chefs d’Etat africains, source de tous les pouvoirs, administratif, exécutif, législatif et judiciaire, par conséquent budgétaire, économique, financier et monétaire, sans compter leur pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires.

L’habillage constitutionnel des régimes autoritaires

En fait, les constitutions africaines restent pour la plupart des coquilles vides. Il s’agit d’un habillage, parfois maladroit, destiné à masquer leur caractère formel. Ces textes ne sont que des instruments pour accorder aux chefs d’Etat des prérogatives illimitées ou quasiment telles.

Cela ne veut pas dire pour autant que les constitutions n’aient point d’utilité. Au contraire, l’utilitarisme domine en la matière. A l’origine, les constitutions s’interprétaient comme de vibrants témoignages de l’indépendance ou de la séparation d’avec la mère-patrie. Depuis les années 1990, à la suite de la faillite du socialisme en Afrique et dans le monde, elles ont souvent rempli un rôle publicitaire destiné aux bailleurs de fonds internationaux en couvrant du voile pudique de la démocratisation et du multipartisme la concentration et la personnalisation du pouvoir. Le paradoxe était que cette prétendue démocratisation était menée par ceux-là mêmes qui l’avaient étouffée pendant si longtemps. Ces constitutions ont donc été successivement ou cumulativement des symboles, des documents purement formels et des textes d’affichage.

Les conceptions dénaturées de la constitution participent-elles d’une spécificité africaine, voire de la nature incontournable d’un continent décidément rétif à la civilisation et au progrès ? Rien ne serait plus absurde. Les constitutions défaillantes en théorie et en pratique ne font que témoigner de l’autoritarisme des gouvernants. Loin d’un quelconque fatalisme, elles résultent, non sans logique au demeurant, des brimades portées à la nature même de l’homme. Les ressorts de l’action humaine sont partout identiques et, partout, ils ont pu être entravés, même si des progrès ont pu voir le jour à la fin du XXe siècle.

Le « mimétisme » des constitutions africaines et le présidentialisme

Il est usuel, depuis leur indépendance, de décrire les constitutions africaines comme des répliques des modèles occidentaux, voire de les dénoncer comme des reproductions serviles et plaquées sur des réalités autres. C’est ce qu’on appelle le « mimétisme » institutionnel. Il y aurait eu plus précisément influence – délétère – du modèle français de la Ve république, tel que le général de Gaulle l’avait mis en place et tel qu’il l’avait interprété. Une influence d’autant plus néfaste qu’au modèle français étaient ajoutées d’autres influences, notamment américaines.

Les caractéristiques des constitutions africaines sont la toute-puissance, à peine déguisée, d’un homme en sa qualité de chef d’Etat, et corrélativement l’absence de freins et contrepoids, marqué par un Parlement aux ordres, une justice dépendante, des droits de l’homme au mieux formels ou encore des partis claniques qui ont le plus souvent succédé à un parti unique.

Cette absence d’originalité du continent africain sur le plan constitutionnel aurait cependant abouti à une particularité, fût-elle regrettable : la promotion du « présidentialisme ». Ce terme mérite quelques explications. Initialement, il s’applique aux pays qui pratiquent l’élection du Président au suffrage universel ou bien, sur le continent latino-américain, aux nations qui représentent, du moins en apparence, l’essence du régime présidentiel des Etats-Unis. En France, il désigne une déformation du régime américain dans des pays africains considérés comme des « républiques bananières ». Toutefois, il n’a pas toujours eu un sens péjoratif puisqu’il qualifie aussi, selon d’aucuns à commencer par le Président Giscard d’Estaing en 1976, le régime français de la Ve République, paradigme de la prépondérance effective du chef de l’Etat. En ce sens, il se confond avec l’expression de « monarchie républicaine » qui est souvent accolée à la pratique des institutions françaises. Cependant, la majeure partie de la doctrine partage une conception négative du présidentialisme, entendu comme un déséquilibre pratique soit le plus souvent d’un régime présidentiel, soit parfois d’un régime parlementaire.

Il n’en demeure pas moins que la question du « mimétisme » fait aujourd’hui l’objet d’explications nuancées. Les caractéristiques du « présidentialisme » africain témoignent bien plus d’un phénomène universel que d’une spécificité propre à ce continent. Il en est ainsi de la primauté du chef de l’Etat ou de l’« exécutif », de la personnalisation du pouvoir ou encore de l’ « abaissement » du Parlement, si bien qu’en fait de « mimétisme » on en est venu à parler de standardisation, à vrai dire guère plus reluisante, au plan mondial de la sphère institutionnelle […]

  • cf. Mamadou Gbongue & Eric Kouadio, L’impact de la liberté économique sur le progrès. Analyse de la liberté économique en Afrique sur la base du rapport et des indicateurs produits par la Heritage Foundation, Audace Institut Afrique, 19 mars 2011.